江苏“十三太保”,都是“二级财政”?
创始人
2025-07-29 14:24:26
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江苏“十三太保”通常指江苏的 13 个地级市。在财政体制中,它们都属于二级财政层级。每个地级市都有相对独立的财政体系,负责本地的财政收支管理等工作。它们在各自的区域内发挥着重要作用,通过积极的财政政策和举措推动当地经济发展、社会建设等。这些二级财政在全省财政体系中相互协作又各有特色,共同为江苏的繁荣稳定贡献着力量,展现出江苏各地市在财政领域的活力与担当。


这些年,在讨论中国区域经济问题时,所谓“二级财政”还是“三级财政”成为了一个显学。


而其中,江苏全省13个省辖地级市(含副省级省会城市南京)均是“财政直接和中央对接”、“不经过省里”的“二级财政”的说法又流传甚广。


许多人甚至把所谓“二级财政”,视为江苏经济得以均衡发展的财税制度基础——因为江苏各市都是二级财政,省级财政的力量薄弱,市县留下了绝大多数财源,所以市县发展才更好。


这样的观点并不能说它全然偏颇,但江苏全省各市都是“二级财政”,的确是一个巨大的误解。


要理解江苏的财税制度,我们需要对当代中国的财税体制,有一些更宏观的基本认知。


一、中国的财政分级


在现行体制下,不含作为村民/居民自治组织的居委会、村委会,全国实体的政权机构有中央、省、地(含副省级市、地级市、地区、盟、自治州)、县(含县、自治县、县级市、旗、市辖区等)、乡(镇、街道)五级。由于乡镇街道财权基本在县区一级,所以整体上全国是中央、省、地、县区的四级财政格局。


所以,今天中国在严格意义上并不存在所谓“二级财政”“三级财政”,这种说法本身就很“民间”。


二、分税制和包干制


从改革开放之初到上世纪九十年代中叶,中国实行的是财政包干制。简单地说,中央对各个地方有一个财政上交的指标要求,只要地方政府交够了中央的,剩下的都是自己的。在这一体制下,地方政府尤其是广东等发达地区政府财力较强,而中央政府财力较弱。


而分税制改革之后,中央和地方“分税”,尤其是增值税、企业所得税、个人所得税等核心税种,中央和地方直接按一定比例分成。目前,中央和地方对增值税实行“五五分成”,即中央拿走50%,地方(包括省、地、县三级)合计拿50%,所得税实行60%:40%分成,中央拿走六成,地方(省、地、县)合计拿四成。在这种体制下,中央政府财力得到明显增强,地方政府财力相对弱化。


三、上解下划和转移支付


在财政预决算中,我们经常看到上解、下划和转移支付这几个词。我尽量化繁为简把问题讲清楚。


归根结底,所有的财税都来源于基层,最终很大部分都要返回基层并用于基层。财税体制本质上是上级和下级之间的一种权力体制。


在中国,上级政府要获得财政收入,有两种方式。一种是“分税”,比如中央可以按一定比例分走来自地方的税收;同理,省也可以分地级市的,地级市也可以分县的,形成“层层分成”的逻辑;而另一种方式则是,“接受上解”,下级政府获得的财税收入,按照某种计算公式或者定额上解给上级政府——在“财政大包干”的年代,中央政府最主要的财政收入就来源于地方政府的“上解”。


实际上,“下划”在当代中国财政运作中并不是常规动作。上级政府给下级政府钱,这种行为在财政预决算中大多称为“转移支付”。中央对省转移支付,省又对市县做转移支付。(关于转移支付的逻辑,可参阅此文)。


理解了上述三点,就能够理解江苏的财税体制。


我们来看2024年江苏省的一些财税数据,江苏省省本级的税收只有23.11亿元,而江苏全省的税收高达7642.03亿元,江苏省本级的税收大概只占全省税收的千分之三。江苏的省级财政收入合计6022亿,和广东的8451亿相去不远,但江苏的省本级收入只有251.75亿,不到广东(3062.61亿)的零头。


江苏省本级的收入占全省财税收入的比例非常低。这背后的逻辑是,江苏省一级在主要税种的层面,基本不和下属市、县分税。增值税五五分成,所得税四六分成,江苏省属于地方的部分在“分税”这个一次分配过程中,基本都留给了市县,没有到省上。


但是,江苏省的地级市就不给省上交财赋了吗?答案是否定的。2024年,江苏省财政收到的“下级上解收入”高达2055.39亿,是省本级收入的大概8倍之多,也是全国唯一一个“下级上解收入”超过2000亿的省份。


什么是“下级上解收入”?其实就是各个地级市留存的地方财政收入,要交一部分给省里。江苏省的制度是“增额集中上解”,即以2016年的一般预算收入(以税收为主,不含以卖地为主的政府性基金收入)为基数,此后每年在这一基数上增加的超额部分的一定比例(目前是20%)集中上交给省里。


这是什么模式?这其实就是财政大包干的逻辑,市一级只要交够了省里的,留下的都是自己的。


所以,我们就能够理解江苏财政体制为何与其他省份明显不同。在其他省份,中央、省、地市、县区之间,都是“分税逻辑”;而在江苏,中央和省层面是分税逻辑,而省和省以下,却是包干逻辑。


包干逻辑下,市还是要向省里上交很多的财税。但相较分税逻辑,省的财力会弱一些,市的财力会更强一些。2024年全年,广东地方财政收入在市以下留存的占比是66.92%,浙江是75.75%,而江苏是77.02%。由此来看,江苏财政相对其他省份的“强枝弱干”客观存在,但其程度和其他省份没有拉开数量级意义上的差距,更不能说江苏在省一级没有或者很少拿走地市的钱。


2024年4月,江苏省政府办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革实施方案的通知》,根据《通知》要求,江苏省将适度强化省级财政事权,规范收入分享方式,特别是直接提出了“适时调整省与市县税收收入分享方式,将‘增量集中’调整为‘按比例直接共享’”。未来,中央和江苏搞分税,江苏省和市县搞包干的特殊财政模式将走入历史,江苏会和其他省份一样,彻底进入“层层分税”的大逻辑。


到那时,江苏的财税体制将不再特殊,彻底融入全国主流的财税模式之中。


本文来自微信公众号:元淦恭说,作者:元淦恭

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