导语

9月15日，国务院办公厅发布《关于进一步加强旅游市场综合监管的通知》（国办函〔2025〕95号），这是继2016年《关于加强旅游市场综合监管的通知》之后，国家层面再次对旅游市场监管体系进行系统性重塑和升级。当下旅游市场蓬勃发展、新业态新场景层出不穷、游客需求日益多元的新形势，此次政策出台背景深远、内容全面、亮点突出，将对我国旅游业高质量发展产生深远影响。

政策背景

近年来，我国旅游业持续快速发展，已成为国民经济的重要支柱产业。据统计，2024年国内旅游人次突破60亿，旅游总收入超过7万亿元，旅游市场规模稳居全球前列。2025 年上半年，国内居民出游人次32.85亿，同比增长20.6%，国内居民出游花费3.15万亿元，同比增长15.2%，旅游市场呈现出强劲的复苏态势。

然而，在繁荣背后，旅游市场也暴露出诸多问题：一是市场秩序混乱，不合理低价游、虚假宣传、强迫购物等问题屡禁不止；二是新业态监管滞后，在线旅游平台、民宿、露营、剧本游等新兴业态缺乏有效监管；三是游客权益受损，大数据杀熟、退改签难、信息泄露等侵害游客权益行为频发；四是监管职责不清，部门职责交叉、信息共享不畅、执法协同不足，导致监管盲区频发。这些问题严重扰乱了旅游市场秩序，侵犯了游客的合法权益，也阻碍了旅游业的可持续健康发展。

在此背景下，国务院办公厅印发《通知》，旨在通过制度创新和机制完善，构建统一、高效、智能的旅游市场综合监管体系，推动旅游业从“高速增长”向“高质量发展”转型。

政策概要

《通知》围绕“依法落实监管责任、完善监管机制、提升监管水平、增强保障能力”四个方面，提出16条具体举措，核心内容包括：

1.明确监管责任体系：文化和旅游部牵头统筹，地方政府属地管理，相关部门各司其职，形成“横向到边、纵向到底”的监管责任网。

2.加强新业态监管：将在线旅游平台、民宿、露营、剧本娱乐等纳入监管视野，强化平台责任，规范经营行为。

3.强化信息化监管：依托全国旅游监管服务平台，推进大数据监测、风险预警、电子合同归集、信用信息共享等数字化手段。

4.健全信用监管机制：建立旅游市场信用档案，实施失信惩戒、信用承诺、信用修复等制度，推动分级分类监管。

5.提升执法效能：推动执法数智化转型，开展联合执法、专项整治，提升执法精准性和震慑力。

6.保障游客权益：重点打击“大数据杀熟”、虚假宣传、捆绑销售、不合理低价游等行为，强化个人信息保护。

政策亮点

1.首次系统明确在线旅游平台责任：《通知》明确要求在线旅游平台加强个人信息保护，禁止“大数据杀熟”、虚假宣传、捆绑销售等行为，推动平台良性竞争，保障平台内经营者合法权益。这是国家层面首次对平台责任进行系统规范，填补了监管空白。

2.新业态、新场景纳入监管体系：《通知》突出对旅游市场新业态、新场景的监管研判，将近年来涌现的新兴消费模式纳入监管范畴，实现“新业态不脱离监管”，体现了政策的前瞻性和适应性。

3.数字化监管全面升级：政策提出完善信息化监管体系，构建“大数据+监管”的新模式，推动监管从“经验驱动”向“数据驱动”转变，提升风险预警、应急响应和精准执法能力。同时，《通知》明确文旅、公安、市场监管、网信、民航、林草等多部门职责，建立联动机制，打破“信息孤岛”和“执法壁垒”，形成监管合力。

4.信用监管制度化：通过建立旅游市场信用体系，推动“守信激励、失信惩戒”机制落地，强化企业自律，提升行业整体诚信水平。

发展机遇

随着政策落地，我国旅游业将迎来新一轮高质量发展周期，主要体现在以下几个方面：

1. 市场规模持续扩大。随着旅游市场秩序的规范和旅游服务质量的提升，将吸引更多的游客参与旅游消费，推动旅游市场规模进一步扩大。预计到2030年，我国旅游市场规模将突破10万亿元，国内旅游人次年均增长5%以上。

2. 新业态快速崛起。《通知》对旅游新业态、新场景的支持和监管，将为旅游新业态的发展创造良好的政策环境。在线旅游、民宿、露营、研学、康养、夜游、沉浸式体验等新业态将成为增长亮点，预计年均增长率超过20%，成为拉动旅游消费的新引擎。旅游企业可以通过创新产品和服务，满足游客多样化的需求，实现自身的发展壮大。

3.智慧旅游全面普及。政策推动“数字+旅游”深度融合，智慧景区、智能导览、无接触服务等将加速普及，带动相关技术产业发展。

4.区域协调发展新机遇。政策鼓励地方政府因地制宜创新监管机制，将为中西部、乡村、红色旅游等地区带来政策红利和发展契机。

总结与展望

《通知》是我国旅游市场监管体系的一次系统性升级，标志着旅游业治理体系和治理能力现代化迈出关键一步。政策以问题为导向，以技术为支撑，以信用为基础，以协同为路径，构建起覆盖全链条、全要素、全主体的监管新格局。展望未来，随着《通知》的深入实施，旅游市场秩序将得到有效规范，旅游服务质量将显著提升，游客的满意度和获得感将不断增强。我国旅游业将加速从“规模扩张”向“质量提升”转变，从“要素驱动”向“创新驱动”转型，真正实现从“旅游大国”迈向“旅游强国”的跨越。

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