——珠海市斗门区福安村保障住有所居的观察思考

图片来源：斗门区人民政府门户网站

■姚璐

今年的中央一号文件指出，推进乡村全面振兴要集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事。我们感到，这两年跟踪调研的广东省珠海市斗门区锚定保障当地村民基本居住需求，谋实谋细集约用地建设村民公寓，坚持高位推动并嫁接县域优势资源，创造性推出美丽农居贷提升农村金融资源对村民的可及性，有力有效保障了当地村民住有所居，实现农村宅基地制度改革试点创新与民生福祉改进的互促并进，探索了一条抓好办成群众可感可及实事的生动实践路径。从斗门区创新保障住有所居的实践看，抓好办成群众可感可及实事，要在强化政策引导、强化乡镇辐射带动能力建设、强化县域优质资源下摆力度和强化改革创新引领等方面做好文章，齐心协力汇聚推进乡村全面振兴、惠及千万百姓的强大动能和合力。

一、斗门区福安村创新保障住有所居的相关做法

斗门是著名侨乡，是广东省珠海市3个行政区之一，下辖井岸、白蕉、斗门、乾务、莲洲等5个镇和白藤街道，共有101个行政村、28个社区，全区常住人口约63万，农村人口占34.4%。2023年，斗门区国内生产总值527亿元，农业产值占17.9%，水产养殖等特色农业发展态势良好，曾获评中国海鲈之都、中国禾虫之乡、中国黄沙蚬之乡等称号。2020年9月，斗门区被确定为全国第二批农村宅基地制度改革试点，区委区政府高度重视，在斗门镇上洲村和莲洲镇福安村启动改革试点工作，以点带面、示范带动、逐步推开。上洲村毗邻斗门城区，地理位置优越，资源禀赋突出，乡村休闲旅游有一定基础，改革试点主要聚焦盘活利用闲置农房和宅基地资源发展乡村特色产业。福安村是珠江口地区典型的水上村，可分配宅基地极少，村民建房需求和用地供需矛盾突出，如何有效保障村民住有所居，成为当地推进农村宅基地制度改革试点亟需探索破解的核心议题。

在扎实推进农村宅基地和农房确权登记颁证，持续健全宅基地制度改革管理制度体系等工作的基础上，2022年初斗门区从福安村村民居住保障实际出发，在充分尊重农民意愿的前提下，通过完善村庄空间规划布局，探索集约式居住方式，启动实施村民公寓建设项目实现农户宅基地资格权，保障村民住有所居。开展建房需求摸排，结合保护耕地、集约用地宣传和宅基地摸底调查，福安村集体对符合宅基地分配条件，且自愿报名参与村民公寓建设的农户，按照家庭人口、子女年龄和结婚情况、现有住房面积和质量以及旧宅基地退出情况，进行综合积分排序，顺序纳入村民公寓建设建房意向参与名单，并根据公寓建设评估报价，逐户协商确认参与建房的农户名单。创新建房用地审批，以自愿申请参与村民公寓建设的农户共同作为申报主体，向镇人民政府联合申请建设村民公寓所需宅基地。健全建房过程管理，落实主体责任，由福安村集体牵头，斗门当地监理公司负责监理，参与建房的农户在关键节点派代表进行监督和验收，保障建房品质和质量。拓宽建房资金渠道，村民公寓建设探索农户“首付款+建房贷”模式，参与建房农户以自有资金一次性支付首付款6万元，其余资金可以向银行申请贷款。斗门区为解决农户建房资金短缺问题，创新开发美丽农居贷，由当地国资公司牵头设立风险补偿金，参与建房的农户可以集体资产收益分红质押，向当地农商行申请最长期限20年、最大额度100万元的住房贷款，用于支付剩余的建房款。完善产权登记管理，参建农户验房收房后，参照国有建设用地使用权及房屋所有权登记办法，由福安村集体组织农户统一向不动产登记部门申请产权登记，参建农户共同拥有该地块宅基地的使用权，同时拥有一户一证的住房所有权，被视同已经实现宅基地资格权保障。考虑到村民公寓的保障属性，参建农户前三年不得转让公寓房，三年之后在村集体审核同意的前提下，可以转让给符合宅基地分配条件的本集体成员。

福安村创新保障住有所居项目用地7.17亩，按照传统的向农户分配宅基地单独建房方式，只能保障15户村民的建房需求。通过优化用地布局建设村民公寓的集约式保障方式，该地块规划建设3栋村民公寓，可以满足60户村民的居住需求。截至2023年底，福安村首栋11层可保障20户村民居住需求的公寓楼已建成，每平米价格2500元、每套房均价30万元，远远低于周边小区商品房的房价，配套的水电路气网设施及物业管理等接近市区成熟小区水平。目前，后续两栋公寓正在跟进建设，在优先保障福安村符合宅基地申请条件的村民外，在健全流转方案、严格审核条件的基础上，富余部分面向邻近的广丰村、耕管村符合宅基地分配条件的村民开放申请。福安村村民公寓建设项目被当地视为造福群众的暖心工程，创新开发的美丽农居贷，也成功入选广东省2023年度城乡融合典型做法。

二、值得总结的经验

纵观福安村建设村民公寓创新保障住有所居的整个过程，我们感到，当地之所以能把村民集约式建房这种众口难调的“棘手事”，抓好办成顺民心惠民生的实事，关键是坚持问题导向，瞄准锚定村民现实需求，并在坚持深化镇村联动，高位推动嫁接县域优势资源的基础上，扎实做好农村金融惠民和强化改革创新引领等文章，持续用力、久久为功。

一是坚持问题导向，始终锚定村民现实需求。这是抓好办成群众可感可及实事的首要前提。一定意义上，乡村建设项目是镇村两级提供的公共产品和公共保障性服务，提供什么、提供多少以及怎么提供，除了供给本身受限于公共预算约束外，取得实效的关键在于有效摸清群众需求，真正把实事办好、好事办实。对此，福安村保障住有所居探索从一开始就做到了坚持问题导向，抓住农村宅基地制度改革试点契机，把致力于破解当地多年累积的农民建房用地需求与可分配宅基地不足之间的矛盾，作为工作出发点和落脚点。在向群众积极宣传集约用地建房的同时，当地引入积分制做法，综合考虑农户家庭人口数、结婚年限、人均住房面积及住房质量等，进一步细化村民建房需求的紧迫程度。当地在推进村民公寓建设时也是坚持以村民为本，从最初6层的规划设计拓展到11层，旨在平衡居住条件和降低单位成本，再到先建好首栋形成示范，带动后续两栋公寓楼建设，并将富余部分向临近村开放申请，有利于优化资源配置，增加村集体收入，都体现出了当地锚定村民需求推进村民公寓建设的初心，真正把实事做到了村民的心坎上，让群众可感可及。

二是坚持镇村联动，高位推动并嫁接县域优势资源。这是抓好办成可感可及实事的关键所在。惠民生解民忧办实事，不能仅停留在口号式号召上，说到底要对农村老百姓有真感情，要对乡村建设真金白银投入和资源倾斜。细数福安村保障住有所居项目建设过程，2022年以来区镇两级党委政府先后召开10余次会议专题研究福安村试点保障村民住有所居的实现路径，几乎每月都到福安村村民公寓建设现场办公，听取意见建议，逐一协调解决难题。区级相关部门从保障方式、路径选择、群众反响、公寓选址、建设申报、建房管理、建后监管等方面，对村民公寓建设进行全程指导。在区镇两级积极协调下，区里承担了建设场地的“三通一平”，相关国企积极倾斜政策资源，投资建设了村民公寓的电视、通讯网络和供配电工程，当地监督监测站负责工程质量监督，镇里承担了项目检验检测费和测量测绘费用，村民公寓建设涉及的城市基础设施配套费、人防费等，以及水、气、有线电视、宽带网等收费，参照农户个人建房标准执行，做到了能减则减、能免则免。正是这种镇村密切联动互动，区镇两级事无巨细指导和倾斜支持，大力推动县域优质公共资源下摆嫁接村民公寓项目建设，才使得村民公寓建造成本显著降低，让参建农户得到真正的实惠。

三是坚持金融惠民，以信贷产品创新助力缓解村民购房资金约束。这是赋能抓好办成可感可及实事的有力之举。保障符合宅基地申请条件村民的基本居住，除了需要破解建房用地从哪里来、房怎么建和管等难题，关键还要解决群众建（购）房款从哪里来的问题，让村民潜在的住房需求转化为有实际购买力的购房需求。对此，斗门区坚持金融惠民，创新性开发了美丽农居贷，把过去只对城里居民购房提供的银行按揭贷款产品，引入到村民购房中来，让当地农民也能享受金融资源带来的跨期消费便利。具体制度设计中，为解决按揭贷款可能违约，以及农房难以便利处置带来的抵押物缺失问题，当地一方面探索农民集体股权收益作为质押物，另一方面引入国资平台牵头成立风险补偿保证金，对可能出现的违约贷款进行风险补偿。这样一来，在没有增加农民额外负担的前提下，区里主动作为对村集体和农户进行金融赋能，当地农商行灵活创设针对性的信贷产品，显著增强了村民的建（购）房能力，实现农村金融资源真正对农民的可感可及。

四是坚持创新引领，让农村改革成果集成助力保障住有所居全过程。这是抓好办成可感可及实事的致胜法宝。一定程度上，斗门区推进村民公寓建设保障住有所居的全过程，就是抓住有利改革试点契机，集成农村改革成果，充分释放改革创新红利，惠及广大农民群众的生动实践。正是抓住了承担新一轮农村宅基地改革试点的有利契机，区里紧抓农村宅基地和农房资源权属调查和确权登记颁证，进一步健全农民建房审批管理，适时启动了保障村民住有所居有效实现形式的创新探索。参与村民公寓建设的村民才得以共享同一块宅基地的使用权，又“一户一证”拥有住房所有权。正是充分利用农村集体产权制度改革成果，当地才能创新性开发出美丽农居贷，让农民通过质押集体股权收益，获得住房按揭贷款。同时，正是得益于农村集体产权制度改革和宅基地制度改革试点的集成联动，福安村村民公寓建设才能向临近村符合宅基地分配条件的村民开放申请，探索了农村宅基地资源县域内跨集体配置，促进了农村集体经济发展和农民增收，同时能通过业主委员会参与所在公寓的物业管理等公共事务。没有改革创新集成贯通全过程，福安村村民公寓建设涉及的用地、资金保障、产权界定、公寓管理等复杂问题，都将面临难以跨越的重重困难，甚至无从谈起。

三、几点思考和建议

天下大事必作于细。老百姓的一件件小事，是国家大事的组成细胞。贯彻落实今年中央一号文件精神，结合福安村保障住有所居建设村民公寓实践的观察，我们认为抓好办成一批群众可感可及的实事，要从强化政策导向、强化乡镇辐射带动乡村能力建设、强化县域优质资源下摆，以及强化改革创新引领等方面持续用力、绵绵做功，一件事接着一件事办，说一件干一件成一件，让广大农民群众幸福感、获得感和满足感更加充盈更可持续。

一是要强化抓好办成群众可感可及实事的政策导向。坚持从农村民生冷暖出发，真正做到想群众所想所需，并推动落地见效。要在汇聚全社会力量上下功夫，建立健全乡村振兴社会责任制，深入开展万企（校）兴万村等结对帮扶，鼓励行业骨干龙头企业发布乡村振兴责任制年度报告或白皮书，晾晒在乡村振兴领域给群众办的可感可及实事，国家和省级层面每年在农民丰收节期间表彰发布一批这方面的典型案例，共同营造全社会参与乡村振兴的良好氛围。要在乡村振兴项目建设机制优化上下功夫，继续把农业转移人口集中的乡镇村公共基础设施建设，作为公共财政支出的重点支持方向，把保障村民住有所居的村民公寓等，纳入新一轮保障房建设盘子中予以支持，让农村更多享受公共财政的阳光雨露。鼓励各地锚定村民现实需求，聚焦群众急难愁盼，每年谋划一批、储备一批、滚动实施一批为乡村建设办实事项目，通过以工代赈等方式建设实施一批解决民生实事的“小而美”项目，更多让本地企业和村集体就地就近承担参与，提升农民群众在项目建设中的参与感和获得感。坚决反对打着为群众办实事幌子，实际是干着“算计”农村建设用地指标，违背农民意愿、损害农民利益，大搞合村并居、大拆大建和强制农民上楼那一套。

二要强化乡镇辐射带动乡村能力建设。乡镇是连接县城和乡村的重要节点和纽带，肩负指导、管理、服务乡村，抓好办成群众可感可及实事的重要职责，提升乡镇辐射带动乡村能力是推动县域融合发展和乡村全面振兴的重要内容。要支持区域人口集聚的中心镇进一步统筹镇域产业、教育、医疗等资源布局，升级镇区基础设施并向临近重点村延伸，通过建设紧密型医共体、教联体等提升公共服务质效，推动面向乡村辐射乡村的公共服务提档升级。促增收是农民群众最大的民生实事。要支持各地依托特色种养产业，在村头乡尾建设加工园、产业园和冷链物流集散节点，吸引更多劳动密集型加工企业入驻，让更多农民实现就地就近转移就业增收。要深入学习贯彻“四下基层”优良传统，借鉴福安村村民公寓建设中践行的区镇提级调度、现场办公好做法，推动乡镇干部转作风强能力，切实把乡村作为镇域工作主战场，多到村里走一走，多到农民家里看一看，认真倾听民意民情民所需，针对重点村、重点企业和重点项目，一村一策、一事一议，常态化现场办公研究推动解决问题。

三要加大县域优势资源下摆力度。县委书记是乡村振兴的一线总指挥。全面推动乡村振兴，推动抓好办成一批群众可及可感的实事，必须切实调动县一级为农民群众办事的积极性和责任感，推动加大县域优势资源下摆力度，像抓发展一样抓农民群众民生改善。推广为民办实事清单的好经验好做法，鼓励县域各单位各部门结合职责，制定年度为农民群众办实事事项，县委年初下单子，年中听进展督落实，年末专题听取办实事成绩。鼓励县里每年通过通报表扬、业绩考核倾斜等方式，激励水电路气网等公共服务企业，利用结对帮扶等渠道，积极谋划助力农村公共设施建设和公共服务提升，助力重点乡村振兴实事项目建设。鼓励通过贷款贴息、用地用能等要素保障倾斜等，引导县域内国有企业、重点民营企业加大对乡村建设项目的支持力度，设身处地为农民群众着想，汇聚用心用力为群众办实事解难题的强大合力。

四是要强化改革创新引领和政策集成。一定程度上，农村改革本身就是为农民群众办实事解难题。从福安村村民公寓项目建设看，农村改革更是破解体制机制约束、创新产品服务，赋能抓好办成群众可感可及实事的致胜法宝。下一步，要在巩固拓展农村宅基地制度等重点领域改革成果上下功夫，及时总结前期改革试点好经验好做法，做好典型改革惠民生案例发布解读，分门别类转化为工作手册，稳步推进成熟改革试点成果推广应用，切实惠及更广泛的农民群众。要在用好前期改革成果上下功夫，突出抓好农村集体产权制度等领域改革的后半篇文章，守牢改革底线和红线，活权赋能提升农村资源资产的潜在价值，服务于农民增收和乡村产业发展提质增效。最后，要在改革集成联动上下功夫，推动农村集体产权制度改革、农村宅基地制度改革、强化党领导下的乡村治理机制创新等相互衔接，做好改革横向协同联动，创新工作体系机制，切实助力抓好办成一批群众可感可及的实事。

[作者系农业农村部农村经济研究中心助理研究员、吉林大学博士研究生。本报告是广东省“百千万工程”指挥部办公室2024年度研究课题“深化农村土地改革、盘活农村资源研究”、国家社会科学基金一般项目“农村宅基地‘三权分置’改革试点工作成效评估研究”（项目编号：22BJY003）、农业农村部农村经济研究中心和珠海市斗门区农业农村局农村宅基地制度改革试点合作服务项目的阶段性成果，课题（项目）主持人分别为金文成主任、刘俊杰研究员。]

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