《我国国有资产管理的现状及改革思路》

一、现状

我国国有资产规模庞大，分布广泛，在国民经济的关键领域占据主导地位。目前，国有资产管理已取得一定成效。在制度建设方面，逐步建立起一系列法律法规和监管制度。然而，仍存在一些问题。其一，部分国有企业经营效率有待提高，存在资源配置不够优化的情况。其二，国有资产监督管理体系尚不完善，存在监管空白和重复监管的现象。其三，国有资产保值增值的压力较大，在一些新兴产业领域的布局和竞争力不足。

二、改革思路

改革应从多方面入手。首先，进一步优化国有资本布局，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。其次，完善现代企业制度，提高国有企业的公司治理水平，增强企业的内生动力和市场竞争力。再者，构建科学有效的国有资产监管体系，整合监管资源，明确监管职责，实现全方位、多层次的监管。同时，鼓励国有企业创新，积极参与国际竞争，提高国有资产的运营效率和质量，确保国有资产保值增值。

    当前，对于国有资产能否管好，国有企业改革能否成功，国有经济生命力如何这个问题已经越来越成为政府、企业及广大群众关注的焦点，也成为上至政府高官，下至平民百姓的热门话题。因为这上接我国经济体制改革成功与否，下连广大人民群众利益。本文就当前国有企业产生困难的原因及对策谈些看法。（参考《建筑中文网》）

    一、国有企业发展及改革中存在的问题

    众所周知，我国工业基础差，经济不发达，建国初期国有经济只有少量的解放区军工企业和接管部分官僚垄断资本企业，这些企业规模小，资产量少。据不完全统计，1952年我国国有资产总额只有12986亿元。经过建国后40多年来的经济建设，我国的国有经济不断发展壮大，非凡是改革开放以来，国有经济得到高速的发展，国有资产越来越雄厚，到1995年底，我国国有资产已经达到5.7万亿元，其中经营性资产4.5万亿元，非经营性资产1.2万亿元，统计表明，1949年以来，国有资产平均每年递增12.4%，其中1980年以来平均每年递增14.5%，1990年至1995年平均每年递增17.9%.

    国有经济所创造的财富维持了国家机关的正常运转，壮大了国防力量，保证了国家的安全，促进了两个文明建设。可以说没有国有经济的物质基础，就没有社会主义政权的巩固。

    但是国有经济的发展也同其他所有制经济一样，不是、也不可能是直线上升的，有时也带有明显的阶段性。这种阶段性既受国有经济政策、政治环境制约，也与国际环境有着密切的联系，当然也有自然环境的影响。可以说，建国以后我国在相当长的一段时期内实行计划经济的治理手段，在当时我国工业化程度低，生产力水平不高，供给不足的情况下，是适合我国国情的，对我国经济的发展起到了积极的作用，不但解决了占全世界1/5人口的吃饭和就业问题，而且为我国改革开放打下了坚实的经济基础。但是随着科学的进步，技术的发展，生产力水平的提高，国内、国际经济、政治环境的变化，继续沿用计划经济的治理手段，继续实行原有的治理体系，已经不能适应我国生产力发展的需要。因此，出现了国有企业经济效益滑坡，亏损面逐年增大的趋势，据不完全统计，全国独立核算的国有工业企业亏损面1992年～1995年分别为22.7%、29.8%、32.7%、33.5%，1996年上半年则达到43.3%，并且1996年一季度出现了全国性的整体亏损，国有资产的损失数额也逐年增大，据1994年全国开展清产核资的12.4万户国有企业的不完全统计，全部资产损失达2231.1亿元，全部资金挂帐22069亿元，损失与挂帐合计达4438亿元，占这些企业全部资产的10.7%.

    上述问题的原因是多方面的，许多专家学者提出了不少看法，有的归结为治理体制落后，政企不分，政资不分；有的归结为企业目前存在三座大山：负债过高，冗员过多，社会包袱过重；有的认为主要是企业治理混乱，治理水平低。上面这些观点都有一定的道理，都是从不同角度提出的。我个人认为，其中最重要和最直接的原因是治理制度不顺，企业治理落后。虽然近10多年来，我国对国有企业的改革已经采取了许多措施，包括：放权让利，推行承包经营责任制，实际两权分离，进而到建立现代企业制度，什么药方都用过了，但成效并不十分突出，究其原因，最根本的就是以往这些改革，停留在企业层面的多，政府层面的少，浅表性的多，深层次的少。因此，必须抓住问题的本质，改革才能见成效。

    二、国有企业改革的要害在于建立起科学的国有资产治理、监督和营运体系

    如上所述，当前国有企业改革成效不明显的主要原因是国有资产治理体制改革滞后，政企不分、政资不分仍困扰和阻碍着企业的发展。

    传统的体制下，国有资产所有者的职能被政府部门分割，造成了产权治理的多元化，政府各部门都可以所有者的身份向企业发号施令，政出多门、多头治理，企业要对多个政府部门负责，但却没有哪个部门真正对国有资产的保值增值负责任。由于所有者的责任主体不明确，企业缺乏应有的监督的约束，尤其是那些直接归各级政府治理的大企业集团，其产权归政府所有，但政府是由各综合经济治理部门行使治理职能的，由于政府没有授权由哪个部门进行监管，结果是政府哪个部门都可以管企业，但谁都管不了，谁都不负责任。政府对企业的情况完全靠听汇报，对企业的内在情况不清楚，结果不出问题则可，一出问题就大得不得了，就要关闭乃至破产。

    那么国有企业如何进行改革？这方面中心有了明确的规定，即对国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，企业自主经营的体制“。目前，理论界、学术界对于从建立国有资产治理委员会及其办事机构，到中间或中介性的国有资产经营公司，再到生产经营企业三个层次的国有资产治理体制的框架，在熟悉上是统一的。近年来，各地也根据实际进行了大量的探索，目前全国已有上海、河北、内蒙古、吉林、安徽、浙江、青海、陕西、重庆、湖北、广西等11个省、市、自治区及深圳经济特区先后建立了新的国有资产治理体制。尽管各地做法不尽相同，但新的治理体系基本上是按照三个层次的框架建立的。其大致情况是：在省（直辖市）、自治区政府一级成立了国有资产治理委员会（简称国资委），下设国有资产治理办公室（简称国资办）；在中间层建立资产经营公司；在下层是由企业群组成。

    这三个层次，在上层通过国资委直接治理资产经营公司，而不是靠各部门分工把关，这样既能实现将政府各部门的社会经济治理职能与资产所有者职能分开，又直接加强了对资产经营的监督和领导，形成了有效的制约机制；在中间层建立了国有出资人制度，为资本运营构建合格的载体，使企业对投资主体负责，投资主体对出资人负责，出资人向政府负责，实现了国有资产监管职能与国有资产经营职能的分离；在下层由国有独资企业、国有控股、参股及合资企业群组成，这些企业根据国家法律拥有法人财产权，具有企业法人资格，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税、独立承担民事责任，并具体承担国有资产保值增值的任务，从而实现了国家终极所有权与企业法人财产权的分离，理顺了政府与企业的关系，初步实现了政企分开。

    实践证实，这三个层次治理体制的推行和不断完善，对于从深层次上改变政企不分，政资不分，多头治理的局面是可行的，也是成功的。具体可以从深圳和上海改革的成效得以说明。

    深圳是全国最早建立三个层次国有资产治理、运营体系的城市。早在1987年7月该市就成立了市属企业国有资产投资治理公司，主要负责市属企业国有资产的产权治理及运营，成立初期也行使国有资产治理的职能。随着改革的不断深入，1992年9月深圳市又成立了市国有资产治理委员会，一年后成立了市国有资产治理委员会办公室，作为市国资委的常设办事机构，专门行使国有资产的行政治理职能。经过几年的探索，目前已经初步形成了市国有资产治理委员会（下设国资办）———市级国有资产经营公司———企业群“三个层次的国有资产治理经营新体制。三个层次的国有资产治理体制建立以后，该市采取了许多行之有效的措施保证其顺利运行。

    包括按经营规模、效益水平对企业进行分类定级；按行业类别和效益实行企业利润分类上缴办法；实行企业无行政主管部门制度；向国有控股企业和全资企业委派产权代表，参与企业重大问题决策，监管国有资产运营，率先建立现代企业制度，强化企业治理，加强企业内部约束和政府对企业监管等。到目前为止，已正式颁布《深圳经济特区股份有限公司条例》、《深圳经济特区有限公司条例》、《深圳经济特区股份合作公司条例》等几十个法规和规章，尤其是1995年该市《深圳经济特区国有资产治理条例》的出台，标志着国有资产治理法规、规章体系日趋完善，为现代企业制度规范运作打下了基础，取得显著的效果。截止1998年底，深圳市属国有企业的净资产为3477亿元，自1980年以来每年递增53%，1998年实现利润51亿元，实现了国有资产保值增值。

    上海市1993年按照三个层次建立新的国有资产治理运营体系后，到1995年底，先后将33家主管局撤销转制为经营公司或控股公司，并使国有资产治理体制改革与政府机构改革、人员分流结合起来，把撤局、组建公司、改制和授权经营同步进行，将管资产、管人相一致原则与党管干部原则相统一，并享有对控股公司的监管权、考核权、奖惩权与收益权。

    上海市通过国有资产治理体制的改革和实践，实现了较大范围国有企业存量资产的调整和城市面貌的改观。一方面，以控股公司的产品为龙头，以产权为纽带，组建了一大批企业集团，实际专业化协作，发展社会化大生产；另一方面，通过退城进郊、土地置换和盘活资产存量等措施，进行企业技术改造和资产重组，实现了优势企业的低成本扩张，城市的市政、公用设施和文化事业也得到了快速发展；再是通过企业间相互持股和环形持股，一大批企业由工厂制改变成为股份公司或有限责任公司，增强了凝聚力和约束力，培育和发展了行业优势。

原文网址：http://www.pipcn.com/research/200805/11075.htm