一、政策背景

2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，在落实农村集体土地所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，这是农地三权分置改革的起点。同年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确了以农地三权分置改革推动农业适度规模经营的目标。

2018年《中华人民共和国农村土地承包法》修订，正式将农用地所有权、承包权、经营权三权分置写入法律。由此，我国在农用地上的三权分置改革逐渐走向完善，农用地三权分置制度逐渐成型。从国家政策表述可以看出，农地三权分置改革主要是为了促进农业适度规模经营，发展现代农业，把我国农业做大做强。在多地农村的实地调研中，我对于国家农地三权分置改革有一些简单的认识。

二、要实现农业适度规模经营，是否要三权分置？

在多地农村调研中，我发现，很多农村都出现了农业适度规模经营，而且这种适度规模经营是自发的，根植于农村熟人性的社会网络之中，农民基于同一个生活空间而形成了熟悉的社会关系，基于熟悉的社会关系产生了相互信任的交往态度。

基于这种互相信任的社会态度，农民内部基于自身需要互相流转土地，且土地流转的交易成本很低，这种低交易成本体现在矛盾少、毁约行为少、农民内部自主解决等。

农民内部基于熟人社会关系形成的土地流转有各种模式，主要视各地具体情况而定。我目前正在调研的敏马村形成的土地流转模式是无偿的。敏马村土地适度规模经营，主要出现在烤烟种植和百香果种植上，烤烟种植规模大多在20亩到30亩，百香果种植规模大多在15亩到30亩。

若某农户想要流转他人土地种植烤烟或者百香果，则该农户在取得原农户同意后可以免费耕种，只需要在原农户移栽水稻或其它作物之前把土地整备好即可。在敏马村农户内部，土地流转模式是免租金的，但需要做好整备土地工作。

这种免租金的土地流转模式与敏马村耕地细碎化、耕地分散、难以机械化的农地状况有关。大多数具有相似农地状况的南方农村都具有类似的农地流转模式，比如我之前调研过的湖北省黄冈市三里畈镇黄冈庙村也是这种免租金的土地流转模式。

我的家乡胶东半岛农村的土地流转模式就与之不同。胶东半岛土地流转模式是需要缴纳一定租金的，租金水平视当地租金水平和双方私人关系而定，交租时间一般是在种地前一年的年底，即前一年年底先交租，第二年才能种地，这样可以保护原农户的利益。而国家给的粮食补贴具体给到现农户还是原农户，由双方商讨决定。

基于以上例子，我们可以看出，农户内部基于熟人社会关系形成了低交易成本的农地流转模式，实现了农业的适度规模经营，并且这种在农户内部形成的自发的土地流转模式契合了不同区域农村的农地状况，呈现出不同的特点。

实际上，在农民内部，他们并不了解农地三权分置，也并不了解三权指的是哪三权。对农民来说，农地流转并不看重产权是否清晰，看重的是在熟人社会中的社会关系网络，体现在日常生活中就是“为人好坏”。农民觉得，一个种地大户能够在村内和邻村流转起来几十亩地，靠的是他们平时的为人处事，土地规模是人缘的象征，也是威望的象征。

农民内部依托熟人社会关系形成的土地流转实现的是农地的适度规模经营，即几十亩的规模，而不是上千亩的超大规模经营。这是因为个体农户通常没有如此强大的资金实力和人脉基础流转起来如此多的耕地。并且，个体农户出于理性计算也不会流转如此多的地，否则一旦出现天灾，个体农户无力抵抗如此巨大的风险。作为农民，他们非常清楚农业生产需要靠天吃饭，因此非常脆弱。

这些基于熟人社会关系实现适度规模经营的农户就是中农。中农的农业生产具有两个非常突出的特点，即理性和效率。何为理性？其一，中农是种过地的，有农业生产经验，所以他们在确定土地流转规模时会算一笔精细的账，根据当前土地租金水平、农产品价格、生产风险等因素确定一个最佳的农业经营规模，这个农业经营规模既可以赚取合适利润，又不致于承担过高风险。

其二，按照农业生产经营规模配置合适的劳动力数量。

其三，在全部的农地中做好生产分工，即多少地用来种植粮食作物，多少地用来种植经济作物，哪种粮食作物和哪种经济作物的搭配模式才能以最少力气获得最高利润，农业生产计划是非常理性的。

何为效率？其一，对于中农来说，农业生产不是自给自足、不是补充生计，而是主要生计、是市场型农业，为了家庭生计，他们对于田间作物的管理是十分精细的，选种、施肥、浇水、打药等田间管理是十分到位的，所以中农的作物产量一般都比较高。

其二，中农生产是规模经营，机械化水平很高，农业生产上附着的劳动力较少，在敏马村，夫妻二人可以种植30亩烤烟，在山东，夫妻二人种植几百亩上千亩玉米。

其三，中农本身就是农民，自身或者亲人具有丰富的农业生产经验，会种地，所以作物产量是偏高的。

因此，我们可以看出，无需依靠三权分置，农民内部基于熟人社会关系也完全可以达到适度规模经营的目标，并且这种土地流转的交易成本很低，中农的农业生产效率也很高。

三、农地三权分置与农业超大规模经营

基于以上分析，农地适度规模经营完全可以依靠熟人社会关系网络实现，不需要农地在产权上进行清晰的三权分置。农地三权分置实际上更有利于农业的超大规模经营。

前面提到，农民内部是缺少资金能力、人脉基础、风险抵抗能力的，所以农户内部土地流转不会发生农业超大规模经营。而农地三权分置改革实际上是为城市资本下乡流转土地开辟了道路。

为何这样说呢？在房地产遇冷之际，城市资本一直在寻找合适的投资领域，农业领域被看中。但是，城市资本在农村并没有社会关系网络，农民不信任城市资本，就不会把耕地流转给城市资本。同样的，若农地在入市交易中的政策规定不明朗、产权不清晰的情况下，城市资本也不会贸然投资。

国家三权分置改革打破了这种困境。农地三权分置改革指明了农地经营权在入市交易中的各种规定，农地经营权者可以使用、再流转等。这就为城市资本下乡流转土地打消了产权疑虑，提供了产权基础。城市资本在借助基层政府、村委会等获得农民信任后，城市资本就成功下乡流转土地了。

由于城市资本资金雄厚，他们借助基层政府和村委会也能够笼络起来很多土地，他们有进行农业投资的想法，加上国家在进行农业生产补贴时也是分级补贴，于是，城市资本下乡流转土地通常是千亩以上的超大规模流转。

超大规模农业看似理性，实际上不理性，看似效率高，实际上效率不高。为什么这样说呢？

其一，城市资本没有农业生产的经验，他们对于靠天吃饭、十分脆弱的农业生产没有多少概念，对于农业生产的风险性也缺少概念。超大规模农业生产必须依靠机械，要种植机械化程度较高的作物，比如玉米和小麦，而不能种植机械化程度低的作物，比如蔬果，这意味着超大规模农业以种植粮食作物为主，而粮食作物的亩均利润很低，超大规模农业种植粮食作物若能够获得利润，是因为“薄利多销”。

若遇到干旱年份，灌溉需要水电费，本来亩均利润就低，些许水电成本就可以导致超大规模经营者没有利润。若遇到涝灾，小规模生产者尚可以借助人工收获，超大规模生产者过度依靠机械，由于机器无法入地，超大规模生产者只能颗粒无收，然后把成本赔进去。

其二，中农是农村土生土长的人，农业是他们的主要生计来源，所以他们实际参与农业生产，对作物细心呵护，以实现高产。而城市资本并不熟悉农业，也不会实际参与农业生产，农业主要是一项投资，他们不清楚作物的田间管理，只能依靠雇工，而雇工只是赚取工资，作物产量与雇工的利益并无关联，所以超大规模农业生产的亩均产量通常比较低。虽然规模大了，但是同等规模下的总产值却变低了，不是说是效率高。

城市资本下乡发展超大规模农业在经验中也出现了两大问题。其一，城市资本赔本后跑路，农民利益受到损害。若再有城市资本下乡，农户更加不信任，双方交易成本很高。

其二，城市资本下乡流转土地会抬高地价，冲击本地中农，地价过高，中农就不种地了，转为外出务工，村庄社会就失去了一帮有能力参与公共事务的中坚群体。

四、两点反思

第一，我目前正在调研的敏马村并无城市资本下乡流转土地，这是因为敏马的耕地本来就少，耕地分布分散，耕地细碎化，不适合机械化作业，并不满足城市资本进行农业投资、发展超大规模农业的想法，所以就没有城市资本下乡。但是在农户内部，农民基于熟人社会关系形成了一定的适度规模经营，主要以三五十亩的烤烟和百香果生产为主。

敏马村的农业适度规模经营与三权分置无关，主要与人情、人缘和人脉有关。所以对农民来说，农业适度规模经营依靠自己和村庄社会就可以实现，它是内嵌于村庄社会运行逻辑和关系网络之中的，无需政策、法律和产权。在敏马村，烟农和果农担任村两委干部、小组长、工会成员、合作社理事会成员等，构成了参与村庄公共事务的中坚群体。

第二，基于以上分析，在小农、中农、超大规模经营中，中农生产是经济效率最高、社会效益最强的农业生产模式。

2025年10月12日星期日

于广西壬庄敏马村村部